韩克庆｜中国社会保障学科建设：发展现状、核心问题与制度应对

摘  要

市场化改革以来，中国社会保障学科建设开始形成独有的学科语言及专业设置，师资队伍和学术共同体逐步壮大。但对社会保障学科建设的一些基本问题，学界还存在诸多争议，涉及社会保障的概念界定和研究对象、研究领域和研究议题、研究方法和学科基础等。无论中国社会保障体系的政策实践还是学科建设，都应注重国内风险、国际风险、应急响应和长效机制四个维度。社会保障学科建设还应处理好国际化和本土化的关系，不断提升学科地位，夯实学科基础，凝练学科核心问题，使学科建设逐步走向成熟。

作者：韩克庆

中国人民大学劳动人事学院教授、博导

本文刊载于

《社会科学》2021年第10期

在西方发达资本主义国家中，社会保障往往与福利体制或者福利国家类型结合在一起。丹麦学者埃斯平－安德森(Gøsta Esping－Andersen)在其名著《福利资本主义的三个世界》中，明确划分出自由主义福利国家(liberal welfare state)、社团主义福利国家(corporatist welfare state)和社会民主主义政体类型(social democratic regime－type)三种福利体制模式。社会保障作为福利体制或福利国家的基础性制度，与一国的经济发展水平、社会价值理念和历史文化传统相联系，成为现代民族国家的重要制度内容，关乎一国社会发展模式的兴衰。

中国是发展中的社会主义大国，人口居世界之首。在政策实践层面，中国社会保障制度建设取得了举世瞩目的成就，已建成世界最大的社会保障体系。党的十九大以来，按照兜底线、织密网、建机制的要求，健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系，全面实施全民参保计划，统筹城乡社会救助体系，提高社会福利水平，各项民生保障事业正向高质量发展阶段迈进。总体来说，社会保障制度在加快社会主义市场经济体制建设、维护社会安全和社会稳定、化解社会矛盾和社会危机、改善和保障民生等诸方面，发挥出重大的制度效能。尤其是2020年底，中国如期打赢脱贫攻坚战，提前10年实现联合国2030可持续发展议程目标，迈进了人类扶贫大业队伍中的最前列。

制度的实践往往与学科发展息息相关，通常循着“学科发展指引实践，实践推进制度建设”的路径前行。在初始阶段，社会保障制度就是经济危机下社会生存发展的安全网，经济及金融危机推动社会保障制度从应急之策向长远发展制度保障方向演进。2020年新冠肺炎疫情全球大暴发，对社会保障学科建设和制度完善再次提出了严峻挑战。据国际劳工组织监测，全球200多个国家和地区颁布数千项社会保护措施，抗击疫情对经济社会发展的严重破坏，涉及健康和收入保护、失业和工作保护等多个领域。凡拥有健全社会保障体系的国家，往往反应迅速，效果较好。我国在抗击疫情的过程中，充分发挥社会主义制度优势，取得了疫情防控战的阶段性重要胜利，并积极强弱项补短板。健全全覆盖、可持续的社保体系，将是我国中长期经济社会健康稳定发展的重要保障。可以预见，新时代中国特色的社会保障制度建设及其学科发展，将迈上一个新台阶。

在当前高校学科分类中，劳动与社会保障专业是隶属于管理学门类下公共管理一级学科的一个二级学科。公共管理学科本身就具有跨学科性，要求综合运用政治学、经济学、社会学等多学科理论与方法，专门研究公共组织尤其是政府组织的管理活动及其规律。但是，就中国社会保障学的学科体系建设而言，学界在一系列重大问题讨论中尚未取得共识。本文拟通过系统梳理中国社会保障学科的发展现状，厘清学科建设尚未形成共识的若干核心问题，对促进社会保障学科发展提出建议。特别是从国家安全角度，提出构建“四个象限”的社会安全体系保障机制，以期为中国特色社会保障学科发展和制度建设提供可行路径。

一、社会保障学科发展的国际背景

“社会保障”一词在美国的产生，系由“经济保障”一词演变而来，原指政府通过“有限的”福利政策法案，以保障国民经济生活之安全。现代意义上的社会保障制度及其学科发展，起源于西方资本主义市场经济贫富分化带来的社会问题。1601年英国政府颁布《伊丽莎白济贫法》，对“圈地运动”造成的贫民实施救济，成为欧洲福利制度和社会保障制度建设的开端。19世纪80年代，面对经济长期萧条，在德国工人运动压力下，俾斯麦政府颁布《劳动疾病保险法》《事故保险法》《养老金保险法》等法律，现代社会保障制度正式诞生。早期的社会保障大多局限于“慈善”、“救济”等领域，直到国家垄断资本主义阶段，社会保障才逐步引入养老保险、失业保险、健康医疗保险、社会救济和社会福利等诸多内涵。

1929－1933年经济大危机的爆发，及其前后两次世界大战的浩劫，让欧洲各国频频陷入经济社会及政治严重危机，民众纷纷要求本国政府承担起提供社会保障、改善民生的重大责任。失业、医疗和养老等政府承担的社会保险项目，从发源地德国向其他欧洲国家传播，再从欧洲向美洲扩散，缴费型保险成为社会保障制度的主要形式。1935年，在大危机阴影笼罩下的美国，出台《社会保障法案》，“社会保障”概念首次出现于政府文件之中。社会保障立法将应急之策与社会长远稳定相结合，对保障弱者生存权利、维护劳动者基本权益起了重要作用。1942年英国《贝弗里奇报告》问世，其构建的社会保险和服务体系成为社会保障制度建设的指向。国际组织正式开始使用“社会保障”概念，始于1944年第26届国际劳工大会《费城宣言》。1945年二战刚结束，以“福利国家”为竞选纲领的英国工党大选获胜，遂依据贝弗里奇的社会政策和凯恩斯的经济政策，建立起社会保障制度，欧洲其他国家纷纷效仿，现代社会保障制度逐渐走向成熟。

与社会保障实践相对应，现代意义上的社会保障学科理念也最早出现于英国。1950年，英国社会政策的开创者蒂特马斯(Richard Titmuss)在伦敦政治经济学院创立世界首个社会政策与行政管理系，成为英国乃至世界社会保障学科发展的引领者。随着战后国际社会科学的重心从欧洲向美国转移，社会保障成为美国大学常见的专业之一。它们在沿袭欧洲社会政策传统的基础上，融合美国实用主义哲学，对社会保险中个别项目的学术讨论，零星散见于不同学科，理论研究明显落后于实践发展。在战后经济社会重建阶段，来自外部社会主义阵营的制度优势、国内工人运动的压力，以及凯恩斯主义需求管理促成的增长“黄金时期”，推动发达国家社会保障研究从社会保险制度走向福利国家制度，社会保障理论研究随之进入新阶段。欧洲社会保障的研究重点以社会福利为主，兼顾社会保险；而私人资本更具强势的美国，社会保障研究仅侧重社会保险(包括社会救助)。这一时期社会保障理论研究几乎呈“一面倒”局面，国家干预主义占统治地位，经济学、政治学、社会学和历史学等学科对社会保障的研究异常活跃。

20世纪70年代，欧洲和日本的战后重建完成，垄断资本国际竞争激化，发达资本主义国家进入“滞涨”阶段。经济危机叠加人口老龄化和资本全球扩张，基于高税收的欧洲福利制度遭遇严重挑战，紧缩政府福利开支成为应对经济不景气的主动选择，撒切尔、里根相继出台“杀贫济富”的新自由主义财税政策。20世纪90年代苏东剧变，“冷战”结束，欧洲国家兴起“第三条道路”，国家和公民以及劳资社会合作的思想渗入社会保障制度建设和学科发展。21世纪以来，西方经济社会环境每况愈下，美国次贷危机及欧债危机连续爆发，各国紧缩财政政策大肆缩减社会保障福利。西方包括财政学和金融学在内的经济学首当其冲，信息经济学、公共选择等新兴学科成为社会保障理论研究的主要方向，学科发展对社会保障改革的引领作用明显。

自德国建立第一个现代意义上的社会保障制度以来，英国、奥地利、法国、挪威、丹麦、美国、阿根廷、苏联、中国等都建立起了各具特色的社会保障制度。社会保障制度模式逐步形成以美国、日本等为代表的“投保资助型”，以英国、瑞典等为代表的“福利国家型”，以新加坡、智利等为代表的“强制储蓄型”，以及以苏联等社会主义国家为代表的“国家保险型”等。当今世界，社会保障制度及其学科研究涵盖的范围日益扩展。比如，伦敦政治经济学院的社会政策系的研究包括国际发展、贫困问题、老龄化、家庭政策、教育政策、劳动力市场政策、社会排斥、福利国家改革等；英国约克大学社会政策与社会工作系的研究涉及贫困、健康、住房、教育和失业等领域，近年扩展到特定群体需求(如儿童、残疾人、妇女、老年人或少数民族)的比较研究。美国更为多元化：哈佛大学设有马尔科维纳姆社会政策中心，加州大学伯克利分校设有社会福利预防研究中心，斯坦福大学设有贫困和不平等研究中心及性别研究中心，密西根大学安娜堡分校设有专业教育政策研究中心和减贫中心，芝加哥大学设有数据科学和公共政策中心以及健康和社会科学中心。这些中心及其所在的学院(校)，承担着美国社会保障学科发展和理论研究的重要工作。

概括来看，国际视域中的社会保障学科，以英国的社会政策和美国的社会福利以及社会工作为代表，集中研究收入维持、医疗健康、贫困救助等领域。除了独立的社会政策学院、社会福利学院、社会工作学院、政府管理学院、社会服务与管理学院外，有关福利国家、贫困、公共卫生、养老金、老年人、儿童、残疾人等专门研究议题，还分散在社会学、经济学、政治学等学科领域。为了引领世界社会保障政策与实践的发展，全球性的社会保障研究机构“国际社会保障协会”(ISSA)已成立，主要关注理解社会保障(understanding social security)、社会保障与社会正义(social security and social justice)两个方面。ISSA近期关注的前沿问题有：数字经济与社会保障观察、社会保障主要趋势、社会保障充足性、金砖国家社会保障等。2020年，新冠肺炎疫情全球大流行，制度和理论危机转而成为社会保障制度改革及学科发展的重要契机。

二、中国社会保障学科的成长

中国社会保障制度建设经历了人类历史上规模最宏大的变革，走出了一条学习、选择和演化的发展路径，实现了体制的急剧变革和渐进演化的交替进行。尤其是，改革开放以来的中国社会保障的发展历程深刻融入到了中国特色社会主义理论、道路和制度的伟大实践之中。

1949年以来中国社会保障的制度发展，可以分为计划经济和市场经济两个时期。计划经济时期，中国主要学习苏联的制度模式，逐步形成国家保险和单位福利体制：在城市以劳动保险和单位福利为代表，在农村建立集体经济基础上的救济福利。由于生产力落后、财力有限、国际环境恶劣，为保障新生国家的生存与安全，需要通过计划体制优先发展重工业，建立独立自主的工业和国民经济体系，在这种历史条件下，只能建成低水平的社会保障。改革开放以来，中国社会保障的构建理念、制度框架都发生了根本性变化，适应社会主义市场经济体制的多层次社会保障体系开始建立，西方国家的制度模式，成为中国社会保障制度改革发展的重要参照。

社会变迁呼唤理论映照之光，劳动和社会保障科学理论体系，也逐渐从计划经济理论向社会主义市场经济理论转变。1979年，社会学在我国恢复学科设置，老年社会学研究成为最早的社会保障研究。20世纪80年代末，武汉大学、中国人民大学等高校率先开设“社会保险”“社会工作和管理”等专业。中国人民大学劳动人事学院在1983年创办之初，就设有工资福利专业，1986年招收社会保险方向硕士生，1993年成立社会工作与社会保障教研室，招收社会工作与管理专业本科生。武汉大学于1984年开始招收社会保障方向的硕士生，1985年开始招收保险专业本科生。北京大学社会学系新增“社会工作与管理”专业，于1989年开始招生，为社会工作培养高级研究与管理人才。其他高校随后相继成立有关专业，高校社会保障学科建设起步。

1993年，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出建立多层次的社会保障体系。在随后的改革试点中，探索社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度和基本医疗保险制度模式，使社会保障学科建设的目标和路径实然清晰。作为正式学科命名，“社会保障”学科专业首次出现于1997年国务院学位委员会学科目录，隶属于管理学门类的公共管理一级学科。1998年，国家教委将社会保障学列为公共管理一级学科下的二级学科。在原有劳动经济学基础上，围绕补缺型社会保障制度的要求，劳动与社会保障专业作为新设专业，被纳入《高等院校本科专业目录》。中国人民大学于1998年相机设置社会保障硕士点。1999年，教育部批准中国人民大学、武汉大学等8所高校招收该新设专业的本科生。这一时期，更多的社会保障教材、专著和西方相关译著相继出版，学术期刊如《社会保障研究》《社会保障评论》《社会政策研究》《社会发展研究》等纷纷面世。据不完全统计，目前全国有160多所高校开设劳动与社会保障本科专业，社会保障专任教师和研究人员覆盖社会学、经济学、政治学、法学、社会工作、社会政策等多个学科领域。与此同时，一批专业研究机构和学术社团陆续成立，社会保障研究的学术共同体已经形成。此外，社会保障逐步形成独有的学科语言，形成独特的概念体系和明显的学科边界，这是一门学科正在成熟的标志之一。

三、构建中国社会保障学科的基本问题

基于唯物史观，马克思和恩格斯深刻阐述了社会保障起基础性作用的政治经济学原理，揭示了西方发达国家社会保障基金的实质性源起。关于建立社会保障后备基金对人类社会发展的必要性， 恩格斯在《反杜林论》中作了全面概括。“劳动产品超出维持劳动的费用而形成剩余， 以及社会的生产基金和后备基金靠这种剩余而形成和积累，过去和现在都是一切社会的、政治的和智力的发展的基础。在迄今为止的历史中，这种基金都是一个特权阶级的财产”，在实行社会化生产的资本主义社会，这种基金“是由工人阶级向资本家阶级提供的劳动产品超过资本家阶级向工人阶级支付的工资总数形成的剩余积累而成的”，未来的新社会将把生产基金和后备基金“从特权阶级的支配中夺过来，把它们转交给全社会作为公有财产，这样才真正把它们变成了社会的基金”。中国尚处在社会主义发展的初级阶段，正在发展完善社会主义市场经济，中国社会保障发展要符合我国基本国情，量力而行、尽力而为，不能照搬西方社会保障模式。在公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度下，尤其要确保通过国家再分配形成的政府公共产品的有效供给来满足人民基本生活需要。

“社会保障”一词乃舶来品，其英文名Social Security，准确的汉译名称应为“社会安全”。台湾地区有学者把Social Protection译为社会保障。社会保障在中国大陆作为一个学科概念，最初大抵是从日语借用过来的。构建中国特色的社会保障学科，涉及有待解决的一系列基本问题，其中最核心的问题是对社会保障概念的界定和理解。

(一)概念界定和研究对象

中国社会保障研究在80年代中期后，深受西方影响。作为英国福利国家基石的《贝弗里奇报告》把社会保障视为对因谋生能力丧失造成生存风险的一种社会救助，或者视为覆盖出生、婚嫁、死亡特殊支出的社会保险方案。国外研究福利问题的专家普遍认为，社会保障是国家计划并实施的国民收入再分配。国家通过社会补贴政策规划社会消费，引导社会需求，以累进所得税和社会援助等措施，在一定程度上缩小贫富差别，经由各种社会保险项目的实施，使个人生活在更大程度上依赖于整个社会的经济发展。因此，社会保障是一个与收入安全密切相关的概念，现代社会保障制度是调节非市场因素导致的、国民收入初次分配不平等的一种手段。

中国学者赋予“社会保障”更加多元化的理解。郑功成认为，现代社会保障是国家或社会依法建立的、具有经济福利性的社会化国民生活保障系统之统称，包括法定的社会救助、社会保险、社会福利、社会优抚系统和非法定的各种补充保障措施。孙光德、董克用认为，社会保障是以政府为责任主体，依据法律规定，通过国民收入再分配，对因暂时或永久失去劳动能力以及其他原因而生活困难的国民给予物质帮助，以保障其基本生活的制度。李珍认为，社会保障是国家通过立法并依法采取强制手段，再分配国民收入，为暂时或永久失去劳动能力及其他各种原因造成生活困难的社会成员提供基本生活保障，保证劳动力再生产、社会安定、经济有序进行的措施、制度和事业之总称。在政策实践中，也有学者呼吁重构中国政府角色，因为市场不具备再分配功能，其机制并非是绝对高效的，政府要确立自己在社会保障中的前沿位置，从社会保障的后方走向前台。

厘清社会保障的概念，对于社会保障学科建设及其制度发展至关重要。从学科建设看，社会保障与社会福利的概念之争，自社会保障学科建立之日起至今未止。尚晓援认为，社会福利是比社会保障更高的范畴。她援引《新大不列颠百科全书》为证：“社会保障”不单独列目；而“社会福利”条目下包括两个主要的子项目：(1)社会工作：个人社会服务，(2)社会保障：政府的福利项目。而中国主流社会保障学界则普遍认为，社会福利是社会保障的从属概念。从制度建设看，也存在“大保障”和“小保障”分歧。李迎生认为，中国社会保障制度的改革应当突破“大保障”思路，选择“小保障”方向。造成上述分歧的一个重要原因，在于社会保障的概念界定模糊不清。

本文认为，社会保障从属于以国民收入再分配为核心的国家制度运行系统，基本实现形式是以税收(缴费)和财政支出为基础的货币发放。社会保障学是研究以政府国民收入再分配方式满足民众生活需要的制度运行和发展规律的交叉应用学科。这有别于一般教科书视其为国民生活保障系统的模糊表述。首先，社会保障运行发展的主体是国家的组织形式政府。凡是非政府的制度安排，都不是社会保障的研究对象。其次，国民收入再分配是社会保障的主要手段，通过税收(缴费)和财政支出得以实现。凡是以市场或者私人方式，满足民众基本生活需要的制度安排，都不是社会保障的研究对象。再次，国民收入再分配主要通过货币载体来衡量和执行。与货币无关的其他制度安排，都不是社会保障的研究对象。如公益慈善不是，社会服务也不全是社会保障的研究对象。进而言之，与政府国民收入再分配有关的社会福利是社会保障，反之则不是，如老年人福利津贴是社会保障内容，老年人照料服务则不然。区分社会保障与社会政策亦如此。与政府国民收入再分配有关的社会政策，是社会保障的研究对象，反之则不然，如低保政策是，而教育政策很大程度上则不是。社会保障概念泛化和研究对象模糊化，会使社会保障的研究领域无限扩张，对学科长远发展有害无利。

(二)研究领域和研究议题

西方现代社会保障在市场经济条件下的发展，已经远远超出社会保险这一核心领域。概括起来，社会保障学科有三个主要的研究领域：社会保险、社会救助和狭义社会福利。

20世纪以来，社会保险作为学科基础和重要的政策领域，成为大多数欧盟国家普遍的制度设计。与私人保险不同的社会保险，强制性地面向多数或全体社会成员，成为公共福利供给的一种形式，其资金主要来自雇主缴费和税收财政收入，但各国存在诸多差异。社会保险计划主要包括养老金、健康保险、失业保险和工伤保险。此外，还有女职工生育保险、老年人护理保险等社会项目。

社会救助是以家计调查(means testing)为基础，通过为穷人提供最低收入保障，以消除贫困的社会政策措施。社会救助强调被救助者的社会权益。社会救助体系，指支撑社会救助之制度、确保其有效运行、满足救助对象需求的一整套相互联系的观念主张，以及资源、制度、组织、人员、程序、技术的安排。其分类可包括普通救助、类别救助和专项救助。当前，发达国家的社会救助项目较为齐全；而许多发展中国家仍然停留在食物保障阶段。

社会福利有广义和狭义的大小之争。景天魁等认为小福利概念主要有三种含义：(1)为弱势群体提供的特殊福利，(2)民政部门提供的民政福利，(3)社会保障体系最高层次的福利。梅志利(James Midgley)认为，社会福利概念有主观和客观两方面，可用定性或经验的方法探讨。当社会问题得到控制、人们的需要得到满足、社会机会最大化时，会产生一种幸福状态，即社会福利。社会幸福状态不会自发形成，需要个人、家庭、组织、社区和政府有意识地努力争取。最古老的社会福利制度被称作“非正式福利制度”，包括个人、家庭和社区的不断努力，以及文化角度的互助活动。随后产生的正式社会福利制度是宗教慈善事业。19世纪欧洲和北美基于市场经济的工业化涌现大量社会问题，形成了政府主导的社会福利制度。狭义的社会福利是社会保障子集的国民收入再分配部分，主要形式是政府发放的福利津贴和现金补贴。

社会保障的研究议题，可从宏观、中观和微观三个层面考察。从宏观层面看，社会保障主要研究社会保障与社会发展、意识形态和国家安全的内在联系，研究福利国家比较、社会保障体制、社会保障法制等内容。从中观层面看，社会保障主要研究社会保障征缴体制、社会保障行政管理、社会保障基金管理、社会保障财政再分配、社会保障水平、社会保障与人口政策、社会保障与企业发展、社会保障与劳动就业、不同群体的社会保障制度设计、养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险、社会救助、福利津贴等内容。从微观层面看，社会保障主要研究个体参加社会保险的意愿和行为方式、福利领取者的心理行为特征、个体和家庭的社会保障需求等内容。

(三)研究方法和学科基础

科学的研究方法也是一门学科成熟的重要标志。社会保障研究的一般方法，包括整体性、实证性和国际性角度的分析。整体性指社会保障研究不能被隔离，尤其是不能以群体身份取代公民身份，要放在经济－政治－社会文化的整体性历史环境中考察；实证性指社会保障研究要注重定量和定性分析结合；国际性指立足本国、面向世界，通过国际比较找出适合本国社会保障发展的道路。这些多为社会科学研究方法的共性，还需分析其特殊性。

作为一门新兴的交叉应用学科，社会保障学的学科基础融合了经济学、管理学、社会学、政治学、法学、历史学等多学科的精髓与要旨，尤以社会学、经济学、政治学三大基础学科为理论支撑。社会保障学科要通过交融寻求自身发展，逐步衍生出自己的概念体系和理论工具，进一步凝练社会保障学科独特的研究领域和研究方法。具体而言，社会学的理论流派，如结构－功能论、社会冲突论、社会结构论、公民权利论等，是从事社会保障研究不可或缺的理论工具。主流经济学强调从市场竞争有效配置资源的角度，解释劳动力市场特性；更重要的是应用经济学关于社会保障与经济发展、财政可持续性、社会保障基金平衡等问题的讨论，这些也是劳动经济学、财政学、福利经济学研究的持续话题；此外，马克思主义经济学能够揭示社会保障过程中分配关系背后的本质关系。社会保障本质上是政府行为，涉及公共产品供给的国家体制层面，这是政治学研究的范围。可以期待，跨学科研究必将推动中国社会保障学科走向成熟。

四、构建社会保障体系的四个象限

社会保障理念及其制度设计，多从国家巩固统治基础和维系社会秩序出发，核心是保障社会安全稳定。市场化改革以来，我国社会保险制度基本定型，社会救助制度不断发展，社会保障的受益对象越来越多，城乡统筹初见雏形。党的十八大以来，社会保障体系建设被摆在更加突出的位置，许多改革举措还在进行中：统一城乡居民基本养老保险制度，实现机关事业单位和企业养老保险制度并轨，建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度；整合城乡居民基本医疗保险制度，全面实施城乡居民大病保险，组建国家医疗保障局；推进全民参保计划，降低社会保险费率，划转部分国有资本充实社保基金；更加积极地发展养老、托幼、助残等福利事业。以民生为本，中国社会保障制度建设保证了市场经济改革的顺利进行，为维护社会安全稳定和社会公平公正提供了制度保障。

习近平总书记关于总体国家安全观的论述，是社会保障学科发展和制度建设的重要引领。十九大报告提出坚持总体国家安全观：“统筹发展和安全”，“必须坚持国家利益至上，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，统筹外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全，完善国家安全制度体系，加强国家安全能力建设，坚决维护国家主权、安全、发展利益”。依据上述重大原则，本文提出从国内风险、国际风险、应急响应和长效机制四个象限，构建卓有成效的社会安全体系，助推中国特色社会保障的发展。

第一个象限是国内风险。一国的社会保障制度建设，取决于本国的经济发展水平、社会结构、文化传统、意识形态等国内因素。特别是作为社会的稳定器和安全阀，社会保障主要是应对一国内部社会风险，纾解经济社会发展进程中的社会问题。在建立和完善我国社会主义市场经济体制的过程中，社会保障制度发挥着重要作用。例如，20世纪90年代，随着企业改革的推进，下岗失业成为迫切需要解决的社会问题，在失业保险和相关制度未能建立和发挥作用的情况下，城市居民最低生活保障制度应运而生，及时化解了下岗失业带来的新型城市贫困问题及其产生的社会风险。再如，农民工现象源自城乡差别严重、城市吸引就业的虹吸效应，带来劳动力大规模社会流动，目前全国农民工有两亿多人。庞大的农民工群体，在劳动就业、子女教育、住房、医疗、养老、工伤等各个方面，都需要有效的社会保护。国家出台《关于解决农民工问题的若干意见》(国发〔2006〕5号)等政策文件，完善针对农民工群体的养老、医疗、工伤等的社会保障措施，意在解决农民工的就业和生活困难，避免劳动纠纷引发的社会不稳定，提振劳动力市场的活力。此外，随着人口老龄化的加剧，国家及时调整人口政策，建立覆盖全民的养老保险、医疗保险制度，积极探索建立长期护理保险制度，构建“以居家为基础、社区为依托、机构为补充”的社会养老服务体系。在上述国内重要风险政策应对中，社会保障发挥了重要的作用。

第二个象限是国际风险。在资本全球化推动下，“全球村”正在变成一个世界风险社会。吉登斯(Anthony Giddens)在描绘未来世界中的风险与危险时提出：核战争的可能性，生态灾难，不可遏制的人口爆炸，全球经济交往的崩溃，以及其他潜在的全球性灾难，在勾画一幅令每个人都不安的危险情景。政治、经济、军事、外交、文化、环境的风险，都有可能从一国蔓延至他国，演化为国际风险。全球金融危机如此，本次新冠肺炎疫情更是如此。肇始于2007年的金融危机，是一场由美国次贷危机引发的金融市场流动性危机，导致多家大型金融机构倒闭或被政府接管，进而波及全球形成世界性金融－经济危机，造成失业人数增加、社会开支加大等社会风险。我国经济社会发展也受到重大冲击，政府及时在社会保障层面出台相关政策措施，如保障低收入者和失业人员的基本生活，实行社会保险弹性缴费政策，使用失业保险基金支付社会保险补贴和岗位补贴，开展在岗农民工和困难企业职工技能培训，促进农村和西部地区平稳较快发展等，有效化解了国际风险。事实上，各国都需要在社会保障制度层面未雨绸缪，增强命运共同体意识，保留足够的制度弹性和行动张力，一旦国际风险转化为国内风险，能及时应对，通过国际协调共同抗击风险。

第三个象限是应急响应。自然灾害如地震、飓风、冰雹、泥石流、洪灾、火灾以及食品安全、矿难事故和公共卫生事件，都可能诱发社会公共危机，需要应急响应和紧急处理。公共危机一般具有跨界特征，需要政府多个部门联合行动，社会力量共同参与化解。本次新冠肺炎疫情大流行是典型的重大跨界危机(transboundary crisis)，不单需要政府各个行政部门联防联控，进行广泛的群众动员，采取封城、封闭居民小区等有效措施加以应对，更需要企业和其他市场组织以及民间团体提供帮助。新冠肺炎疫情暴发后，我国各项社会保障制度先后发力。国家通过减免社会保险的企业缴费部分，为企业纾解困难，切实减轻企业负担；养老保险能够保障员工个人包括遗属的待遇领取；失业保险通过延长保障期限、扩大保障范围、优化领取方式，保障失业人员的基本生活；工伤保险对医护人员和疫情防控一线工作人员，起到意外伤亡的补偿和赔付作用。在2020年年初，针对外地滞留湖北人员的紧急需求，民政部门的临时救助制度也发挥了重要作用，相关举措为打赢疫情防控湖北保卫战作出了应有的贡献。

第四个象限是长效机制。建立更加公平可持续的社会保障制度，是党的十八大以来关于社会保障制度建设的核心目标。建立常态化的社会保障长效机制，是国家治理体系现代化基本内容的具体体现。一是建立社会保险制度的长效机制。重点解决社会保险基金的全国统筹问题，与社会保险税务统一征收、降低社会保险缴费率、夯实社会保险缴费基数等项工作同步推进，实现社会保险制度的自我平衡良性运转。对于各项社会保险制度，如养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险等，加强制度的优化研究和顶层设计，使制度运行更加公平、稳定和长久。二是建立社会救助制度的长效机制。重点做好社会救助体系的城乡统筹，对社会救助标准的制定和调整、低保标准同其他标准的关系、农村社会救助制度同精准扶贫的衔接、社会救助制度的内部与外部整合等重要问题，加强理论研究，形成制度共识，更好地保障贫困和困难群体的基本生活。三是补齐流动人口的制度短板。流动人口的社会保障管理是社会保障体系的制度短板。要破解户籍身份限制，构建高效便捷的社会保障公共服务信息平台，通过“互联网＋”等方式，把更多的流动人口纳入制度覆盖范围。

需要指出的是，在建立社会保障的长效机制进程中，上述四个象限不可简单割裂，而是要融为有主有辅、相互转化的制度整体。在常态环境下，国内风险为主、国际风险为辅，长效机制为主、应急响应为辅。当公共危机来临时，应急响应为主、长效机制为辅，国内风险为主、国际风险为辅。同时，四个象限又可相互转化，如国际风险可能转化为国内风险，长效机制可以转化为应急响应。此次新冠肺炎疫情的暴发，为社会保障制度建设敲响了警钟。习近平总书记强调，要把人民健康放在优先发展战略地位，全方位全周期保障人民健康，加快建立完善制度体系，保障公共卫生安全，加快形成有利于健康的生活方式、生产方式、经济社会发展模式和治理模式，实现健康和经济社会良性协调发展。就医疗保障制度建设看，一方面要妥善处理好长效机制和应急响应的关系。从以治病为中心转向以健康为中心，从源头上预防和控制重大疾病，坚定不移地贯彻预防为主的方针，建立稳定的公共卫生事业投入机制，开展爱国卫生运动，完善国民健康促进政策。在坚持基本医疗卫生事业公益性的基础上，加快优质医疗资源扩容和区域均衡布局，让广大人民群众就近享有公平可及、系统连续的预防、治疗、康复、健康促进等医卫服务。另一方面，要妥善处理好国内风险和国际风险的关系。不但要认真总结我国疫情防控中经过实践检验的经验和模式，用制度形式予以固化，还要加强国际交流合作，完善我国参与国际重特大突发公共卫生事件的应对工作机制，履行国际义务，为全球抗疫贡献中国力量。

结　语

当前，新冠肺炎疫情仍在全球肆虐，各国应齐心协力、守望相助、携手应对，坚决遏制疫情蔓延势头，共同构建人类卫生健康共同体，护佑世界人民康宁。毋庸置疑的是，当今世界早已连成一个“人类命运共同体”。尽管反全球化的声音不绝于耳，但是，全球化依然是不可逆转的时代潮流。在全球化背景下，中国社会保障的学科发展与制度建设，不可避免地要处理好国际化与本土化的关系。

首先，中国社会保障学科要注重国际化。西方国家的社会保障学科发展和制度建设一直走在世界前列。二战以后，随着英国建立了大量更加广泛的和普遍性的社会保障项目，特别是全民性的社会保险和国民健康服务(NHS)的建立，福利国家开始尝试为全体国民提供最低限度的收入保障并减少无保障的程度。北欧福利国家通过累进税制度，缩小贫富差距，促进社会包容和社会平等。美国对于贫困者的各项社会救助政策——从失业者的救助津贴，到贫困家庭的临时救助，到无家可归者的房屋庇护计划，作出了有益的探索。国际社会的成功经验，无疑具有重要的引领作用。中国社会保障学科建设应自觉学习借鉴西方国家的知识精华，加强国际学术交流，并在国际社会保障理论研究中做好比较借鉴。

其次，中国社会保障学科要注重本土化。西方国家有着不同的社会保障制度模式。这些不同的制度模式，不单是一种理想类型的理论分析，更是长期以来结合本国文化传统和经济社会发展水平进行制度创造和选择的产物。中国社会保障的制度建设和理论研究同样如此，要与我国的本土文化传统和经济社会发展水平紧密联系在一起。值得注意的是，在学习借鉴吸收西方国家成功经验的基础上，中国社会保障制度建设和学科发展，要尽量避免西方国家的失败教训。

当前，中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾发生重大变化，中国社会保障学科建设总体面临提升学科地位、夯实学科基础，不断凝练学科核心问题，使学科建设走向成熟的发展机遇。为此，在教材建设方面，社会保障学科应强化马克思主义的指导地位，贯彻国家治理体系和治理能力现代化的要求，加强社会保障管理和社会保障法制建设的内容。在学术研究方面，社会保障学科的研究议题应更关注社会保障的公平性、可持续性，重视社会保障城乡统筹的路径和方案，加强社会保障的政策效果和能力建设评估研究。在人才培养方面，应重视服务型人才培养，增设相关配套专业，形成社会保障学科集群和人才集群效应，更好地服务于国家治理方略，更好地满足人民日益增长的美好生活需要。在国际交流方面，要积极引进翻译国际社会保障领域的重要著作，尤其是与社会学、经济学、政治学有关的经典文献和前沿理论成果，加强批判性借鉴研究，注重总结提炼中国的制度经验。

中国社会保障学科的发展，还要牢固树立三大意识。一是主体意识。以中国社会为主体，在国际社会保障理论研究中形成“中国学派”。二是问题意识。作为一门应用学科，社会保障具有强大的政策效力，解决社会问题是社会保障学科发展的基本定位。三是批判创新意识。中国社会保障学科需要在批判中创新发展。只有根植于中国社会母体的制度创造和理论总结，中国社会保障学界才能用中国理论讲好中国故事，为国际社会保障学界乃至人类社会发展，提供丰富多彩、可资借鉴的中国经验。

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